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G7峰会后美国将决定是否退出巴黎协定

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  G7峰会今天将在意大利西西里岛的陶尔米纳召开。按照美国白宫59日的说法,特朗普总统对美国是否退出《巴黎协定》的决定,将在G7峰会后公布。美国在应对全球气候变化问题上的消极态度引发了世界各国的担忧和关注。据美国国务卿蒂勒森对媒体透露,气候变化也是特朗普与教皇方济各在524日会谈的议题之一,梵蒂冈方面希望美国能继续留在《巴黎协定》。而美国最终是去是留,答案也许即将在本周末揭晓。

 

  美国的去留为何意义重大?

 

  同样在59日,习近平总书记在与法国新当选总统马克龙的电话中强调,中法应通力合作捍卫包括应对气候变化的巴黎协定等在内的全球治理机制。这意味着,中国政府明确表达了支持巴黎协定,反对美国退出巴黎气候变化协定的意见。上周,德国波恩举行的年中联合国气候变化会议原本是商讨巴黎气候变化协定的实施技术细节,但美国的去留却成为该次会议上全球媒体关注的热点问题。

 

  根据特朗普总统在气候变化政策上的一贯“表现”,有理由推测美国在巴黎气候变化协定上已经是去意已定,无法挽回。当然,只要美国还没有最后宣布这个决定,理论上都还存在各种可能,包括直接退出,或者以“消极的”姿态继续留在巴黎协定中,维持其名义上的“协定成员国”身份。

 

  尽管美国态度未定,但对于全球其他国家而言,美国即便是在名义上的去留却也意义非常重大,这直接关系到巴黎协定能否继续生效,同时还对其他主要排放国的气候变化应对政策及决心产生重要的影响。因此,为了挽留美国,全球各国政府和舆论一直都在进行各种劝说,这些劝说的核心思想在于,全球气候变化是重大环境危机,世界各国应该携手共同应对。

 

  在这一过程中,基于美国极有可能退出巴黎气候变化协定的大背景,有几个问题值得探讨:其一,为何国际社会要劝阻美国退出巴黎协定?其二,美国决定是否退出巴黎协定的政策逻辑是什么?其三,其他国家的这种劝阻会否对美国的最终决策产生影响,以及在劝阻美国退出巴黎协定问题上国际社会是否需要新的思路和对策?

 

  国际社会为何要力阻美国退出巴黎协定?

 

  首先,在科学研究确证气候变化威胁的条件下,应对气候变化属于全球关键性环境公共产品,需要国际社会提供大量的资金、技术、资源予以支撑。此前,美国在奥巴马主导下成为事实上的气候变化应对公共产品的主要支持者和提供者,但如果美国退出巴黎协定,那么就意味着美国将从全球气候变化应对公共产品的主要提供者变为主要“消费者”,这将大大削弱这一全球公共产品的供给能力,并波及其他国家的供给意愿,最终将可能在根本上瓦解目前的气候变化应对体系,进而直接打击巴黎协定的有效性。这是国际社会整体上无法接受美国退出巴黎协定的共同原因。

 

  其次,从区域和国别层面上来看,全球应对气候变化也分为几大集团,其中美国与欧洲等国家在巴黎气候变化大会上结成“雄心”集团,以及在历届谈判大会上形成的“伞形集团”等等。这些由发达国家组成的集团,其背后的实质是,美国与欧洲等发达国家在气候变化应对问题上,形成了具有一定共同利益和主张的“统一战线”,从而在事实上左右和影响着全球气候变化应对的进程和决策,并共享这一进程和决策所带来的各种收益。为此,以英法德为主的欧盟力阻美国退出的真实意图在于,要继续维护与美国的气候同盟关系,以在气候变化应对上获得更大的话语权和决策权。

 

  与此同时,中国与美国之间也通过数年的努力,逐步在气候变化应对上建立了相互的信任与合作,成为中美两国关系的重要合作内容,对此,中国显然不希望看到美国就此放弃巴黎协定,影响两国之间业已成熟的气候合作基础。

 

  因此,在国际社会看来,美国是否退出巴黎协定的决定其实并不仅仅只是一个关系到气候变化应对的环境问题,而且还是一个关系到未来全球气候变化应对国际秩序建设的地缘政治问题,有着非常深刻的国际政治经济学含义,其结果有很大可能会影响到中美、美欧、中欧之间的环境政治博弈。

 

  美国决定是否退出巴黎协定的政策逻辑

 

  据报道,美国总统特朗普已经数次推迟了有关是否退出巴黎协定的高层讨论,这显示特朗普尚未就是否退出巴黎协定做最后决定。其原因既有来自于白宫内部意见的分歧,同时,国际社会的施压显然也发挥了一定的影响,尤其是美国的传统盟友国家在气候变化应对上的意见对特朗普团队产生了影响。当然,国际社会的劝阻能否对美国最后的决定产生影响,仍然要取决于美国气候政策本身的决策逻辑。

 

  其一,在特朗普的能源独立新政中,强调了要开展“碳排放社会成本”的重新评估工作。这表明,特朗普的气候政策决策依据并没有偏离理性的路径,那就是计算气候变化的成本与收益。在这一点上,应当说特朗普与奥巴马是一脉相承的,其中的缘由也与美国联邦法院在2008年的一个判例有关。

 

  美国联邦第九巡回上诉法院在生物多样性中心诉美国国家高速公路交通安全管理局一案中,第一次明确要求联邦机构在制定气候变化、能源使用等有关政策时,在环境审查文件中必须对二氧化碳排放以及其他气候变化的社会成本进行货币化估值,从而正式引入了SCC估值制度。

 

  因此,在特朗普的气候政策决策团队中,白宫首席经济学家Gary Cohn的意见就显得非常重要。而根据目前的信息,Gary Cohn在气候变化上的主张是较为积极的。当然,由于碳排放社会成本等气候变化经济学的评估研究工作主要是由环境署执行,而环境署的新任署长坚决反对巴黎协定,其评估结果将在很大程度为特朗普的能源新政背书,也会左右着巴黎协定的命运。

 

  其二,除了内部的决策逻辑外,从外部环境来看,特朗普的气候政策悬而未决的一个原因与国际社会的强烈反弹也有很大关系,在美国经贸政策走向保守主义的背景下,气候变化应对问题成为其盟友及其他国家力阻其继续美国优先“单边主义”的一个主战场。对此,美国如果退出巴黎协定,将面临较大的国际压力,不利于美国推行经贸上的各项战略和政策。

 

  国际社会的“劝阻”对美国会有影响吗?

 

  当然,国际社会的劝阻还有可能产生一个反作用,那就是“鼓励”美国以退出巴黎协定为由提出其他方面更多的“要价”,对此,包括中国在内的各国都必须加以警惕。

 

  事实上,在气候变化应对的京都议定书框架内,当时美国的缺席并没有阻碍国际社会应对气候变化的脚步,反而在这个框架内由各国协商共同确定了全球气候变化应对的重要基本原则,即“共同但有区别的责任原则”。

 

  美国在气候变化应对上的最终决策虽然重要,但作为坚定支持巴黎协定的中国,理应秉持符合国际社会共同利益的原则,做好国内的各项环境保护工作,提高本国的可持续发展能力和社会经济竞争力,以不变应万变地应对美国可能出现的气候政策转变。(作者系复旦大学环境经济研究中心副主任)

 

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